Le texte portant engagement national pour l’environnement vient d’être adopté, mardi 29 juin par les députés. Il constitue une étape importante pour les politiques de l’environnement en France mais il est important de rappeler qu'il ne s'agit là que d’une étape.

La présente note saisit par conséquent l’occasion de dresser un premier bilan, nécessairement incomplet faute de temps et de recul sur les dispositions adoptées et leur mise en œuvre, et fixer les grandes lignes de ce que pourraient être les prochaines négociations. Car si le Grenelle II n’est qu’une étape, le principe de négociations spécialisées entre tous les acteurs de la protection de l’environnement doit être maintenu (sur l’ensemble de la question, je vous invite à consulter le remarquable site de notre confrère et ami Arnaud Gossement).

Le projet qui devrait être promulgué au cours du mois prochain est consultable sur le site du Sénat (http://www.senat.fr/petite-loi-ameli/2009-2010/567.html) et pour un dossier complet sur celui de l’Assemblée nationale.

Bien évidemment le résultat du Grenelle semblera largement insuffisant aux yeux de certains et à l’inverse bien trop extrême à d’autres. Il ne pouvait pourtant en être autrement : solution de compromis le Grenelle au-delà des avancées juridiques auxquelles il a abouti (moins importantes qu’il était prévu à son lancement) a surtout lancé un cycle de négociations. De la même manière que la France avait un temps favorisé les négociations collectives en ce qui concerne le droit du travail, l’impulsion du grenelle doit être maintenue pour encourager la négociation collective du droit de l'environnement.

Est-il possible de dresser un bilan ?

Bien évidemment on peut dresser un inventaire des décisions qui nous semblent les plus importantes dans cette nouvelle loi, sans prétendre à l’exhaustivité :

Les exigences de performance énergétique des bâtiments neuf sont renforcées pour les prochaines années, de même que l’information environnementale pour les baux professionnels ou commerciaux portant sur plus de 2000 m2 et pour tous les bâtiments par la création d’un nouveau label environnemental (« haute performance énergétique ») ;

La publicité extérieure (enseignes et affiches) est mieux encadrée ;

La circulation par transports en commun  dans les moyennes et grandes agglomérations est encouragée, Un bilan carbone sera désormais exigé des entreprises de plus de 500 employés ;

Les péages routiers deviendraient un instrument de lutte contre la pollution (par la prise en compte de l’impact environnemental de la circulation, et l’expérimentation de « péages urbains ») ;

Les produits phytopharmaceutiques sont plus réglementés et leur publicité limitée ;

Le projet prévoie la mise place de « trames verte et bleue », censée préserver une certaine continuité biologique favorable à la faune et aux espèces animales. En clair, il s’agirait d’instaurer, mais les obstacles seront nombreux, des « corridors écologiques » pour les migrations de la faune et de la flore ;

Le milieu marin, si nécessaire aux écosystèmes, est reconnu au sein du Patrimoine commun de la Nation, ce qui implique pour les politiques publiques une plus grande prise en compte des impacts de l’activité humaine sur celui-ci.

Ceci étant dit il faut se garder de deux écueils :

1. considérer la loi indépendamment des décrets d’application qui devraient être pris d’ici à la fin de l’année pour les plus optimistes. Or en la matière, un mauvais décret d’application, par exemple en ce qu’il fixe des conditions de protection trop strictes, peut réduire à néant les effets de la loi.

2. considérer la loi indépendamment des autres textes législatifs adoptés dans la même période. N’oublions pas que les députés doivent également étudier la Loi de modernisation de l’agriculture, texte qui aura des conséquences importantes en ce qui concerne la protection de l’environnement.

C’est donc l’avenir qui permettra le mieux d’apprécier l’apport du Grenelle de l’environnement. Les négociations seront toujours aussi importantes.

M. Depincé

La proposition nous vient de la Secrétaire d’Etat chargée de l’écologie, Chantal Jouanno (auprès du Ministre de l’Ecologie, de l’Energie, du Développement durable et de la Mer, Jean-Louis Borloo). Il s’agirait d’organiser un nouveau cycle, un troisième en l’occurrence pour d’envisager désormais sur un plan environnemental les notions de performance économique et de progrès social (Le Monde du 19 mai 2010), et ce à la suite du rapport Stiglitz (qui prônait, pour n’en tracer que les grandes lignes, de remplacer la mesure du PIB en tant qu’indicateur de résultat des progrès d’un pays, par la mesure du bien-être de la population).

Ce nouveau cycle entraînerait des négociations sur notre modèle de développement, ses impacts environnementaux et sociaux. Enfin et surtout, cette logique appellerait au maintien des efforts de concertation nés du Grenelle qui avait pu réunir autour d’une table entreprises, associations, syndicats, collectivités territoriale et État, c’est-à-dire tous les acteurs de la protection de l’environnement.

Ce Grenelle III serait l’occasion de pérenniser les mécanismes du Grenelle de l’environnement. Certes, l’adjonction de numéros à ces réunions (Grenelle I, Grenelle II puis Grenelle III) n’est sans doute pas opportune faisant plus penser à une trilogie hollywoodienne qu’à une concertation permanente. Or le mécanisme du Grenelle de l’environnement pour être des plus efficace doit  justement être permanent (sur la question du Grenelle de l’environnement et son actualité, voir le site de notre ami et confrère Arnaud Gossement).

La poursuite de l’ensemble des réflexions engagées est pourtant une idée des plus pertinentes alors que déjà certains se réjouissent avec le vote de la loi de la fin prochaine du projet. Ainsi le Président de l’Assemblée nationale qui en réponse à Chantal Jouanno a lancé cette formule : « réfléchissons à l’avenir, mais là ça suffit. On se calme » (Le Parisien du 19 mai 2010). Pourtant si le Grenelle de l’environnement a été une grande avancée pour notre système (sans doute plus que leur concrétisation dans la Loi), cette avancée doit se poursuivre pour que le projet porté par tous ne soit pas qu’une « parenthèse » dans le rapport de la France à la protection de l’environnement.

Malo Depincé

La Commission européenne annonce une nouvelle autorisation d’OGM et dans le même temps une nouvelle réglementation, plus libérale pour les États membres

Le 2 mars 2010, la Commission européenne a annoncé par un communiqué de presse avoir donné une autorisation de mise en culture de plusieurs organismes génétiquement modifiés (OGM), dont une pomme de terre modifiée par la société BASF pour produire plus d’amidon (pour l’industrie du papier).

Sont également autorisées à la consommation humaine et animale trois variétés de Maïs Monsanto, mais pas leur mise en culture.

Ce qui implique que ces trois derniers produits pourront donc être importés et commercialisés sur le territoire de l’Union européenne mais n’y seront pas produits : aux yeux des institutions donc, si l’absence de risque pour la santé est établie, la dissémination demeure un risque trop grand.

Evidemment ces décisions sont aujourd’hui largement critiquées, notamment par ceux qui se prononcent en faveur d’une interdiction de principe de tout organisme génétiquement modifié.

Dans la procédure instituée par les règlements communautaires (Règlement 1829/2003 du 22 septembre 2003) les États-membres ne sont d’ailleurs pas parvenu au regard de plusieurs réticences, à se prononcer à la majorité qualifiée et c’est par conséquent la Commission qui a pris la décision d’autorisation.

Faut-il s’en réjouir ou la contester ? Il ne s’agit pas ici de chercher à se prononcer sur le fond, mais il convient peut-être de rappeler certains éléments du débat.

En premier lieu que la décision ne peut être prise qu’après un avis scientifique, ce qui a été le cas en l’espèce puisque l’Agence européenne de Sécurité des Aliments (AESA) a émis dans chacun de ces cas un avis favorable.

Pour autant, dans ces matières où aucune certitude n’est acquise, la décision ne peut être prise qu’au regard du principe de précaution énoncé à l’article 191 du Traité sur le Fonctionnement de l’UE. 

On rappellera alors les termes mêmes d’une communication de la Commission européenne de 2000 sur le recours au principe de précaution (COM(2000) 1 – C5-0143/2000) qui considérait dans ces hypothèses que « le choix de la réponse à donner face à une certaine situation résulte dès lors d’une décision éminemment politique, fonction du niveau de risque « acceptable » par la société devant supporter ce risque ».

Certes la décision communautaire semble évaluer ce risque, mais l’évaluation au regard du niveau socialement accepté pourrait faire défaut, à tout le moins dans son communiqué de presse.

À l’inverse, il faut sans doute se garder, à tout le moins sur le plan de l’interprétation des règlements communautaires et lois nationales, de toute appréciation globale de la technique OGM.

Si le principe de précaution est un des principes des Traités, son application ne peut être que casuistique : les OGM présentant souvent chacun des niveaux de danger différents mais également des perspectives tout aussi différentes, l’examen d’une demande d’autorisation ne peut se faire qu’au cas par cas, non pas en posant la question de savoir si les OGM sont dangereux mais si l’OGM en cause est dangereux et pour quel bénéfice escompté.

La Commission cherche par conséquent, malgré de larges divergences entre certains États-membres, à obtenir une réglementation plus consensuelle : « il a été demandé à M. Dalli [commissaire européen chargé de la santé et de la politique des consommateurs] de présenter d’ici l’été une proposition décrivant la façon dont un système d’autorisation européen, reposant sur des bases scientifiques, peut être combiné à la liberté de chaque État membre de décider s’il souhaite ou non cultiver des OGM sur son territoire ».

Les termes employés sont encore trop flous pour annoncer un changement de la réglementation applicable mais les travaux du commissaire Dalli sur ce point ne manqueront pas d’intéresser de nombreuses personnes, à commencer par les administrations nationales : c'est de "décentralisation" de la question qui est ici évoquée, à travers la possibilité donnée au Etats-membres eux-mêmes, la possibilité de décider la culture d'OGM.

Fin de la partie de cache-cache consistant, pour les Etats-membres à renvoyer la balle à l'affreuse Union européenne, et début des prises de responsabilité.

Malo Depincé

La taxe carbone, une usine à gaz (défectueuse?)

Coup de tonnerre le 29 décembre 2009, alors même que beaucoup se remettaient à peine du Réveillon de Noël et que chacun se préparait doucement au réveillon suivant : le Conseil constitutionnel déclarait contraire à la Constitution l’article 7 de la loi de finances pour 2010 établissant la fameuse « taxe carbone ».
Le motif en était que les exemptions prévues, trop nombreuses et trop larges, « sont contraires à l’objectif de lutte contre le réchauffement climatique et créent une rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques ».

En clair, le Conseil constitutionnel, appuyant le principe de la taxe carbone sur le fondement de l’objectif à valeur constitutionnelle de protection de l’environnement, considérait sa mise en œuvre comme inégalitaire et finalement trop peu efficace. Il fallait donc au gouvernement revoir sa copie. C’est aujourd’hui chose faite, au moins en partie puisque le Ministère de l’écologie a lancé une consultation sur l’adaptation de la contribution carbone (cf le site du Ministère).

Un commentateur averti de la question a parlé, avec un regret évident, d’un « replâtrage » du texte par le gouvernement (Arnaud Gossement).
Le texte mérite-t-il pour autant une telle critique, un ministre n’est-il qu’un simple plâtrier appelé après un faible séisme à refaire les enduits, à « boucher les trous » pour laisser à sa construction encore quelques années d’existence ?

Quelques remarques liminaires s’imposent : la décision du Conseil constitutionnel n’a pas été une petite secousse. Pire, elle a en réalité sapé les fondements mêmes du projet gouvernemental.
Derrière des aspects techniques, de redistribution ou d’exonération fiscale en l’occurrence, se cachent effectivement des enjeux sociétaux fondamentaux. En exonérant certaines activités, le gouvernement avait choisi de ménager certaines énergies qu’il considère comme peu ou pas polluante (discuter au fond de cette opinion est un autre débat que nous ne soulèverons pas ici).

L’option retenue maintient alors une conception ancienne déjà de la protection de l’environnement, parce que plus confortable que toute autre, qui consiste à considérer que pour répondre aux défis du réchauffement climatique (et à d’autres encore), il faut rechercher des énergies dites propres.
Une autre option, bien plus contraignante mais peut-être plus efficace quant à ses effets, aurait pu être de chercher à diminuer les besoins en énergie. Or pour diminuer les besoins en énergie, il faut rendre la consommation d’énergie plus onéreuse et ce quelle qu’en soit la provenance (fossile, électrique, hydro motrice, ou que sais-je encore), par exemple par la fiscalité ; c'est le projet de "taxe carbone".

Qu’en est-il du nouveau projet du gouvernement ? Qu’est-ce qui reste, qu’est-ce qui change ? Se rapproche-t-on dorénavant de l’objectif fixé par le Grenelle de l’environnement, certes assez vague d’ « intégrer les effets des émissions de gaz à effet de serre dans les systèmes de prix »et garantir que la taxe carbone « sera strictement compensée par une baisse des prélèvements obligatoires de façon à préserver le pouvoir d’achat des ménages et la compétitivité des entreprises » ?

Ce qui reste : le taux de la contribution (17 euros par tonne de CO2), longtemps critiqué parce que trop bas, est sans surprise maintenu. Le dispositif pour les ménages reste inchangé, en contrepartie de leur contribution carbone (compter environ 2 euros de plus pour un plein d’essence) leur sera reversé une partie de la contribution sous forme de crédit d’impôt ou de chèque du Trésor forfaitaires (et donc absolument pas fonction du comportement des ménages, si ce n’est que les ménages les plus éloignés des transports en commun recevront un crédit plus important ; et donc que le ménage qui consomme peu d'énergie, moins que le chèque reçu, gagne de l'argent, à la différence de celui qui consomme beaucoup).

Les secteurs professionnels réputés sensibles bénéficieront de taux transitoires, comme pour l’agriculture, la pêche et les transports de marchandises. Le transport en commun de passager par la route reste totalement exonéré.

De la même manière, la production d’électricité reste imposée de manière inégale : plus que d’inciter à moins consommer, le système veut inciter à la production d’énergies dites propres et donc à les privilégier (la production à partir des centrales nucléaires serait exonérée). Et, pire encore diront certains, la production d’électricité imposée bénéficiera d’un taux très réduit.

Ce qui évolue en revanche : les industries soumises au régime des quotas de gaz à effet de serre verraient leur contribution augmenter. Le gouvernement avait prévu jusqu’à la décision du Conseil constitutionnel une exonération complète de la taxe carbone, le nouveau projet propose en réalité trois options :

1. Une contribution pleine mais dont on déduirait le coût d’achat de ces quotas,

2. L’instauration d’un taux réduit pour les secteurs les plus exposés à la concurrence internationale.

3. L’instauration, comme pour les ménages, d’une restitution forfaitaire ou d’un bonus-malus. L’imputation sur la taxe carbone serait alors fonction soit, de l’évolution des émissions de l’entreprise, soit de « l’intensité carbone du secteur ». Cette troisième option inciterait les entreprises à investir dans les productions plus sobres en émissions.

Pour l’essentiel pourtant, tout n’est pas encore décidé et il appartient aux représentants des professionnels concernés de chiffrer l’impact économique de cette nouvelle taxe, comme les défenseurs de la taxe carbone chercheront les arguments pour en faire à nouveau un outil de réduction de la consommation énergétique.

M. Depincé

Extrait de la Décision du Conseil constitutionnel, consultable en son intégralité ici.

- SUR LA CONTRIBUTION CARBONE :

77. Considérant que l'article 7 de la loi déférée institue au profit du budget de l'État une contribution carbone sur certains produits énergétiques mis en vente, utilisés ou destinés à être utilisés comme carburant ou combustible ; que l'article 9 institue un crédit d'impôt en faveur des personnes physiques afin de leur rétrocéder de façon forfaitaire la contribution carbone qu'elles ont acquittée ainsi que la taxe sur la valeur ajoutée qui lui est afférente ; que l'article 10 dispose que la consommation de fioul domestique, de fioul lourd et de divers autres produits énergétiques par les agriculteurs fait l'objet d'un remboursement des trois quarts de la contribution carbone ;

78. Considérant, en particulier, que l'article 7 fixe, pour chacune des énergies fossiles qu'il désigne, le tarif de la contribution sur la base de 17 euros la tonne de dioxyde de carbone émis ; que cet article et l'article 10 instituent toutefois des exonérations, réductions, remboursements partiels et taux spécifiques ; que sont totalement exonérées de contribution carbone les émissions des centrales thermiques produisant de l'électricité, les émissions des mille dix-huit sites industriels les plus polluants, tels que les raffineries, cimenteries, cokeries et verreries, les émissions des secteurs de l'industrie chimique utilisant de manière intensive de l'énergie, les émissions des produits destinés à un double usage, les émissions des produits énergétiques utilisés en autoconsommation d'électricité, les émissions du transport aérien et celles du transport public routier de voyageurs ; que sont taxées à taux réduit les émissions dues aux activités agricoles ou de pêche, au transport routier de marchandises et au transport maritime ;

79. Considérant qu'aux termes de l'article 2 de la Charte de l'environnement : " Toute personne a le devoir de prendre part à la préservation et à l'amélioration de l'environnement " ; que son article 3 dispose : " Toute personne doit, dans les conditions définies par la loi, prévenir les atteintes qu'elle est susceptible de porter à l'environnement ou, à défaut, en limiter les conséquences " ; que, selon son article 4, " toute personne doit contribuer à la réparation des dommages qu'elle cause à l'environnement, dans les conditions définies par la loi " ; que ces dispositions, comme l'ensemble des droits et devoirs définis dans la Charte de l'environnement, ont valeur constitutionnelle ;
80. Considérant que, conformément à l'article 34 de la Constitution, il appartient au législateur de déterminer, dans le respect des principes constitutionnels et compte tenu des caractéristiques de chaque impôt, les règles selon lesquelles doivent être assujettis les contribuables ; que le principe d'égalité ne fait pas obstacle à ce que soient établies des impositions spécifiques ayant pour objet d'inciter les redevables à adopter des comportements conformes à des objectifs d'intérêt général, pourvu que les règles qu'il fixe à cet effet soient justifiées au regard desdits objectifs ;
81. Considérant qu'il ressort des travaux parlementaires que l'objectif de la contribution carbone est de " mettre en place des instruments permettant de réduire significativement les émissions " de gaz à effet de serre afin de lutter contre le réchauffement de la planète ; que, pour atteindre cet objectif, il a été retenu l'option " d'instituer une taxe additionnelle sur la consommation des énergies fossiles " afin que les entreprises, les ménages et les administrations soient incités à réduire leurs émissions ; que c'est en fonction de l'adéquation des dispositions critiquées à cet objectif qu'il convient d'examiner la constitutionnalité de ces dispositions ;

82. Considérant que des réductions de taux de contribution carbone ou des tarifications spécifiques peuvent être justifiées par la poursuite d'un intérêt général, tel que la sauvegarde de la compétitivité de secteurs économiques exposés à la concurrence internationale ; que l'exemption totale de la contribution peut être justifiée si les secteurs économiques dont il s'agit sont spécifiquement mis à contribution par un dispositif particulier ; qu'en l'espèce, si certaines des entreprises exemptées du paiement de la contribution carbone sont soumises au système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans l'Union européenne, il est constant que ces quotas sont actuellement attribués à titre gratuit et que le régime des quotas payants n'entrera en vigueur qu'en 2013 et ce, progressivement jusqu'en 2027 ; qu'en conséquence, 93 % des émissions de dioxyde de carbone d'origine industrielle, hors carburant, seront totalement exonérées de contribution carbone ; que les activités assujetties à la contribution carbone représenteront moins de la moitié de la totalité des émissions de gaz à effet de serre ; que la contribution carbone portera essentiellement sur les carburants et les produits de chauffage qui ne sont que l'une des sources d'émission de dioxyde de carbone ; que, par leur importance, les régimes d'exemption totale institués par l'article 7 de la loi déférée sont contraires à l'objectif de lutte contre le réchauffement climatique et créent une rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques ;

83. Considérant qu'il s'ensuit que l'article 7 de la loi déférée doit être déclaré contraire à la Constitution, à l'exception du E de son paragraphe I qui est relatif à l'exonération temporaire, dans les départements d'outre-mer, du prélèvement supplémentaire de la taxe générale sur les activités polluantes ; qu'il en va de même, par voie de conséquence et sans qu'il soit besoin d'examiner les griefs des saisines, de ses articles 9 et 10 ainsi qu'à l'article 2, des mots : " et la contribution carbone sur les produits énergétiques " figurant au vingt et unième alinéa du paragraphe I de l'article 1586 sexies du code général des impôts et des mots : " et de la contribution carbone sur les produits énergétiques " figurant au dix-septième alinéa de son paragraphe VI ;